今年是金融监管的大年。从去年年底的中央经济工作会议到今年的两会政府工作报告、全国预算执行报告、国务院机构改革方案的表述与内容来看，防范化解地方政府债务风险成为当下中央监管层关注的重点，防风险重视程度远高于往年。
本文以金融监管改革为切入点，简要梳理了我国金融监管体制改革历程；研究分析了此次金融监管改革的要点；同时针对此次改革的影响和释放出的政策信号，提出地方政府债务风险防范化解的相关建议，供地方政府、城投企业参考借鉴。
一、金融监管改革的发展历程
通过回顾可以看出，我国金融监管体系改革是随着我国社会主义市场经济的确立和发展，以及整个金融行业的不断发展壮大而逐步展开的。具体来说，改革开放以来，我国金融监管改革主要经历了四个阶段【注释1】。目前，正处在顺应混业金融趋势、完善以功能监管为主的金融监管体系的发展阶段。
二、此次金融监管改革带来的影响
1、此次金融监管改革要点
此次金融改革顺应混业监管大趋势和大背景，对既有金融监管框架进行了两处改革，我们称之为“一横一纵”改革。
一是横向改革，重点是进一步厘清顶层金融监管框架。在机构调整上，央行负责货币政策及宏观审慎调控，国家金融监管总局和证券业协会负责金融机构行为监管，并且国家金融监管总局、证券业协会同属国务院直属机构。在监管职责上，企业债发行审核归证监会负责，金融消费者权益保护统筹归金融监管总局负责。
二是纵向改革，重点是捋顺中央和地方层级监管效率。本轮金融改革之前，各地方金融监督管理局兼任金融发展与监管两项职责，监管职能并不完全清晰。中央监管与地方金融监管局衔接并不顺畅，客观上地方金融监管效率有待提高。此次改革一则剥离地方金融监督管理局的部分管理职能，二则强化中央金融派出机构监管责任，提高地方金融监管效率。
2、改革带来的变化及影响
从地方政府债务风险防范化解的角度看，此次金融机构改革主要带来以下几个方面的变化和影响。
一是地方政府融资将更加规范。此次改革之前，地方金融监督管理局兼具金融发展与监管职责，其监管职能并不清晰，在片面求发展理念下，部分区域地方政府干预金融、非法集资、债务链条断裂等金融乱象及风险事件时有发生，导致区域性风险隐患突出。此次改革剥离了地方金融监督管理局的部分管理职能，强化中央金融派出机构监管责任，地方金融监管职权的强化，有助于提高地方金融监管效率，加强针对地方债务的系统化规范和监管，防止政府违法违规负债、债务规模不断扩大，地方政府的融资行为将更加规范化。
二是直接融资效率将得到提升。作为中国金融监管改革的重要一步，证监会从国务院直属事业单位直接提升为国务院26个直属机构之一。适逢今年新股发行由原来的核准制改为注册制，证监会负责股份公司的注册、而交易所则负责上市审核。改革强化了证监会在金融监管体系中的地位，进一步加强了证券市场与国家金融政策的协同，增强了金融服务实体经济的功能。另外，企业债发行审核权由发改委划入了证监会，有利于统一信用债的管理，提高企业债券发行效率，提升债券融资规模，助力加快完善中国多层次资本市场体系建设，有效提高市场化直接融资的比重，对于促进地方债务风险化解，具有显著的积极意义。
三是地方债风险防范化解将更高效。根据现代咨询丁伯康博士在《深化改革是化解当前政府存量债务的关键》一文中的阐述，我们认为，债务风险的有效化解主要基于三个方面：第一是解决政府融资的随意性问题，即规范政府融资行为，此次地方金融监管的强化将有效增强地方政府融资监管；第二是守住债务“红线”和偿债“底线”，此次改革使得中央监管与地方金融监管顺畅衔接，金融混业监管系统得到进一步整合，穿透式监管将得到强化，将更有助于守住风险底线；第三是解决地方投资的盲目性、提高投资的有效性问题，通过发挥市场配置资源作用，提升市场化直接融资比重，将是比较合理的方向。综合来看，此次金融监管改革做到了融资监管的集中统一，将显著提升债务风险防范化解的效率。
三、对地方政府债务风险防范与化解的建议
当前我国经济恢复的基础尚不牢固，一些地方财政收支矛盾突出，地方财政面临较大缺口，偿债能力下降导致债务风险上升。对于防范化解地方政府债务风险这一重大问题，总书记在《求是》发文中提出了深化财税体制改革、压实省级主体责任、推进债务合并监管、加大存量隐债处置力度、加强融资平台公司综合治理等需落实的抓手。基于此次金融监管改革带来的变化、影响，结合现代咨询以往地方政府债务风险防范化解的相关研究成果，提出以下建议：
1、坚持“中央不兜底”原则
2021年以来，中央持续对地方债务风险化解强化问责，政策措施逐步趋严。今年1月，财政部部长刘昆表示，将进一步打破政府兜底预期，分类推进融资平台公司市场化转型，推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制，促进财政可持续发展。与此同时，财政部1月官网在回复人大代表提案时，针对地方政府债务风险，明确要坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。通过建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险。本次金融机构改革，集中体现了中央对金融风险监管的重视和强化，尤其是强化了对地方金融风险的有效监管。地方政府债务化解应明确坚持“中央不兜底”原则，摒弃兜底幻想，打破简单的债务腾挪、借新还旧等传统固化的化债思路，重视地方债务风险防范与有效化解，加快城投平台市场转型发展步伐。
2、建立债务可循环的机制
在坚持大方向不变的前提下，各地区需要结合地方财政承受能力及发展状况，通过“一城一策”来进行地方债务风险的化解以及新增债务风险的控制。重点围绕加强债务总量控制、推进债务模式市场化转变、以及增强债务与形成资产匹配度来具体实现。
一是完善地方债务总量控制机制。防范债务风险，最简单也是最重要的办法是进行总量控制。债务总量主要是控制债务存量和债务增量。目前，在债务限额方面，国务院确定各省级政府债务限额，省级政府确定省本级及各市县政府债务限额。此外，2021年，国发5号文强调健全地方政府债务限额确定机制，并提出“一般债务限额与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配”。总量控制事关可持续性，因此，应持续完善债务比例、债务余额控制。
二是形成可持续的债务积累模式。要实现债务可持续，最重要的是形成以市场化风险定价为基准的可持续的债务积累模式。比如，取消政府隐性担保、打破刚兑，包括打破市场的平台信用等。地方政府融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定，要有效地解决地方政府违规或变相提供担保问题，只有这样才能够使得风险定价市场化，使得信贷配置与效率相匹配，从而实现高质量发展。
三是提高地方城投平台债务与其形成的资产质量之间的匹配度。地方隐性债务大部分被用于基础设施建设，但形成的资产往往质量不高，缺乏现金流或现金流较小。为此，一方面，要做好存量贷款管理，保证信贷资金合规使用，金融机构申请的贷款或其它项目融资须落实到符合条件的项目。另一方面，要加快存量资产盘活，有效降低资产负债，主要通过以下几种方式：其一是重点通过资产证券化、基础设施公募REITs等权益类公开市场，加快资产盘活；其二是地方政府可以通过政策推动，稳步推进混合所有制改革等方式引入民营资本，既推动国有企业市场化改革，也可以减持部分资产，用以弥补财政缺口；其三是积极利用国家倡导的市场化债转股的方式，稳妥处理部分不良资产，降低企业杠杆。
3、严格规范政府预算管理
财政部《地方政府一般债务预算管理办法》（财预〔2016〕154号）和《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）明确了地方政府债务作为地方财政收支的重要组成部分，依法应当纳入各级预算管理，实现对地方政府债务“借、用、还”的全过程监控，增强地方政府债务透明度，强化对地方政府债务管理的监督，有利于规范地方政府举债行为。
我们认为，地方政府债务化解要结合地方的财政承受能力，把控好短期风险控制与中长期体制改革的关系。为此，应严格政府预算管理，规范政府的举债行为。金融监管强化不仅要防范地方城投平台的隐性债务问题，同时也要规范地方政府的显性举债行为，强化地方政府的预算管理。按照新预算法，地方政府举债融资必须通过发行债券进行。防范化解法定债务风险，重点在规范债券发行和使用，从预算约束、严格监管和beat365平台等方面，加强“借、用、管、还”全过程的规范管理和风险防范。一要统筹政府资本支出和政府融资支出，实现资本预算对地方债务融资的有力约束。健全完善政府投融资规划制度体系，增强政府投融资的前瞻性、计划性、系统性和有效性。二要加强政府投资项目的全流程监督和管理。充分利用大数据等信息技术先手段，对政府投资项目所有环节加强监管，提高政府投资效率。三要要加大债券发行使用的信息披露力度，强化市场约束。四要注重提升专项债使用绩效，建立举债项目综合评价制度，以评价为基础完善项目库动态调整、问责追责等机制。
4、有序推进地方债务置换
在摸清底数基础上，采取过渡性政策措施，是债务化解的有效模式，而债务置换是当前重要而有效的过渡手段。通过债务置换，主要是解决两个问题：一是减轻地方债务负担。债券融资一般期限较长，融资成本相对较低，用它来置换短期、高息的银行贷款等存量债务，可减轻利息负担。二是降低债务风险。公益性基础设施建设，项目大多周期长、见效慢，发行中长期债券可防范资金期限错配，并将原来五花八门的政府性债务，通过置换来逐步规范政府的举债行为。
此次金融改革，实现了企业债和公司债发行统一监管，将明显提升债券发行效率，利于扩大债券发展规模。近年来，为对冲宏观经济下行压力，国内货币政策逐步宽松，市场利率持续下行，在这一背景下，结合今年政府工作报告提出“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量”的政策导向，建议地方政府，充分争取政策空间，重点推进债务风险较高的城投平台，通过债务置换、重组等，加快优化企业债务期限结构，降低企业综合负债成本，提高债务久期的匹配度，有效化解潜在违约风险，为企业转型发展尽可能腾挪更多的空间。例如，可参考借鉴2022年底贵州遵义最大城投集团——遵义道桥约156亿元银行贷款重组案例，该债务优化重组优化了企业债务结构，极大缓解了企业短期偿债压力。同时，也要加大地方融资平台公司清理规范力度，加强地方债务风险监测预警，防止债务风险与金融风险互相传染。
5、全面提高直接融资比重
从政府工作报告和本次金融机构改革所释放出来的政策信号看，地方政府债务风险防范化解的关键是推进融资平台市场化分类转型，通过市场化盈利逐步偿还稀释存量债务。为此，通过鼓励公开市场发债等市场化的直接融资，强化市场在金融资源配置中的关键作用，一方面解决企业发展的合理融资需求，另一方面促进融资平台的市场化转型。我们认为，可以从以下两个方面着手：
其一是促进发债主体评级提升，提高企业融资能力。2021年4月，交易所城投平台采取“红橙黄绿”分类管控，以及7月份银保监15号文发布以来，城投主体信用评级提升成为企业获得公开市场债券融资的关键。因此，建议有条件的地区推动以评级提升为目标的城投平台整合重组，持续提升企业市场化融资能力，助力债务风险防范化解。
其二是结合城投平台市场化转型，积极推动国企上市融资。此次证监会提级管理及划入企业债发行职能，提升了证监会在国家金融监管体系的重要性，也突显出证券市场在债务风险防范化解中的关键作用，新一轮公开市场股权融资将成为地方债务化解的另一条重要途径。为此，建议加快推进重点城投平台内部企业的上市融资，实现城投平台的市场化转型与债务化解的协同推进。主要从以下几个方面展开：一是强化企业内部分业经营。通过专业化产业化整合，将公益性资产、运营类资产以及经营性资产进行细分，将经营类资产集中于上市公司，集中发展核心业务板块，减少政府依赖，培育市场化竞争力。二是打造上市平台。将优质资产注入上市平台，逐步将上市平台非主业、非相关业务及资产置出，打造主要经营性资产的经营平台，实现经营性资产的整体上市。三是引入战略投资者。在资产重组优化之后，以合作共赢为理念，以技术融合、管理融合为重点，积极通过股权出让的形式与行业内领先企业进行混改，提高业务的市场竞争能力，完善公司经营机制与治理结构，全面激发企业内生动力。